ТРИ КРОКИ ДЛЯ РОЗВИТКУ ДОБРОЧЕСНИХ МІСТ: Досвід Житомира, Нікополя і Червонограда

Поняття «доброчесність» дедалі частіше можна почути у контексті діяльності органів влади. Доброчесність передбачає сприяння прозорості та підзвітності, дотримання принципів та стандартів демократичного врядування, які допомагають мінімізувати прояви корупції. Як досягти цього на практиці?

Протягом року ПРООН була залучена до впровадження проєкту Антикорупційної ініціативи ЄС в Україні «Міста доброчесності», сприяючи розвитку доброчесності у Житомирській, Нікопольській, Червоноградській міськрадах. Про результати цієї діяльності читайте далі.

РОЗБУДОВА ДОБРОЧЕСНОСТІ — ІЗ ЧОГО ПОЧАТИ?

Для того, щоб зрозуміти як потрібно змінюватися, необхідно виявити ключові потреби та існуючі перешкоди для розвитку. Зокрема, у трьох містах було проведено низку оцінювань:

• корупційних ризиків, що можуть виникати у діяльності рад;
• процедур ініціювання та проведення громадських слухань;
• а також можливостей та потреб муніципалітетів із запровадження системи електронної приймальні для громадян.

Наступний етап — створення детальних та реалістичних планів заходів, формування робочих груп для їх впровадження та моніторингу виконання.

КРОК 1 — ОЦІНКА КОРУПЦІЙНИХ РИЗИКІВ ТА ЗАТВЕРДЖЕННЯ ПЛАНУ ДОБРОЧЕСНОСТІ МІСТА

Оцінка корупційних ризиків — це виявлення корупційних ризиків, тобто імовірності вчинення корупційного правопорушення чи правопорушення, пов’язаного з корупцією. Така оцінка була проведена в чотирьох сферах діяльності міських рад — публічні закупівлі; архітектура і містобудування; управління нерухомим комунальним майном; земельні відносини.

Фото надано Житомирською міською радою

За результатами проведеної експертами Програми розвитку ООН оцінки було ідентифіковано корупційні ризики в діяльності органів місцевого самоврядування та надано рекомендації, спрямовані на їх усунення або мінімізацію.

Аби оцінка корупційних ризиків в діяльності міських рад проводилася уніфіковано, з використанням єдиних індикаторів, Антикорупційною ініціативою ЄС в Україні було розроблено спеціальну методологію. З огляду на внесення змін до Закону України “Про публічні закупівлі” та прийняття в новій редакції Закону України “Про оренду державного та комунального майна”, методологія була оновлена та актуалізована експертами Програми розвитку ООН.

Тепер кожна міська рада, яка прагне підвищити прозорість та мінімізувати корупційні ризики, користуючись цією методологією, може самостійно провести оцінку корупційних ризиків у своїй діяльності та підготувати на її основі План доброчесності міста.

Ключовим результатом проведеного аналізу у сфері корупційних ризиків стала розробка і затвердження Плану доброчесності міста. Наразі Житомирська, Червоноградська та Нікопольська міські ради вже затвердили Плани доброчесності міст.

Фото: ПРООН в Україні

План доброчесності міста — це стратегічний та водночас операційний документ, підготовлений з метою забезпечення дієвої протидії та запобігання корупції у діяльності виконавчих органів міської ради.

У Плані визначені:

• конкретні заходи, спрямовані на мінімізацію / усунення корупційних ризиків;
• особи, відповідальні за виконання заходів;
• строки виконання заходів;
• ресурси, необхідні для впровадження заходів;
• очікувані результати (індикатори виконання),
• порядок моніторингу та оцінки впровадження.

Кожен орган місцевого самоврядування самостійно визначав строк реалізації Плану (зазвичай він становить 2–3 роки).

Про те, як Плани доброчесності допомагають міським радам мінімізувати корупційні ризики, та які труднощі можуть виникнути при оцінці корупційних ризиків, читайте у нашій статті.

КРОК 2 — ПОСИЛЕННЯ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ З ГРОМАДСЬКІСТЮ

Важливим аспектом співпраці місцевих рад із громадськістю є забезпечення онлайн-комунікації міськрад із містянами, зокрема шляхом розробки електронної приймальні, а також процедур та практик проведення громадських слухань у цих містах.

Оцінка готовності впровадження системи електронної приймальні допомогла проаналізувати потреби міських рад щодо технічних та людських ресурсів з розвитку ІТ-потенціалу, оцінити ефективність існуючих ІТ-рішень та програмних документів міської ради з розвитку інформатизації.

Електронна приймальня — це система, яка покращує онлайн-комунікацію між громадянами та представниками місцевої влади, дозволяє зробити онлайн-запис на прийом до посадовців, а також накопичувати та систематизовувати інформацію для міської влади щодо реагування на звернення та запити громадян.

Наразі у трьох містах створюються робочі групи для фіналізації концепції електронної приймальні та створення системи відповідно до обраного функціоналу.

Важливою також є оцінка процедур та практик проведення громадських слухань у містах. Основні інструменти місцевої демократії, включаючи громадські слухання, вказані у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Як правило, детальні умови ініціювання, проведення та врахування правових наслідків громадських слухань прописані у Статуті територіальної громади та у відповідному положенні, що є його додатком.

Міським радам були надані детальні рекомендації щодо вдосконалення практики громадських слухань, забезпечення інклюзивності та демократичності процесу їх проведення.

Окрім безпосередньої співпраці із трьома міськрадами, Програма розвитку ООН також провела шість фокус-груп та онлайн-опитування серед мешканців міст. Зокрема, ми проаналізували потреби громадян щодо взаємодії з місцевими органами влади через використання інструментів онлайн-комунікації, таких як електронна приймальня та громадські слухання.

У всіх трьох містах пріоритетні теми, які хвилюють мешканців і які вони прагнуть обговорювати спільно з міськрадами, виявилися дуже подібними. Такими темами є:

• благоустрій міста;
• бюджетні питання (розподіл та використання коштів);
• якість питної води;
• незаконні забудови;
• стан житлово-комунального господарства;
• робота громадського транспорту.

КРОК 3 — ПІДВИЩЕННЯ ІНСТИТУЦІЙНОЇ СПРОМОЖНОСТІ ВИКОНАВЧИХ ОРГАНІВ МІСЬКИХ РАД

Проведення оцінки корупційних ризиків, формування та впровадження Планів доброчесності міст, а також забезпечення ефективної взаємодії між органами місцевого самоврядування та громадськістю потребують від працівників та працівниць міських рад певних знань і навиків.

Саме тому Програмою розвитку ООН було розроблено навчальну програму, яка базується на потребах посадових осіб органів місцевого самоврядування, та організовано дві навчальні сесії.

Червоноградська міська рада. Фото: ПРООН в Україні

В рамках проєкту 289 посадовців Житомирської, Нікопольської та Червоноградської міськрад взяли участь у навчальних заходах та здобули нові знання щодо оцінки корупційних ризиків, розробки і впровадження Планів доброчесності міст, а також використання інструментів електронного урядування.

ЯК МОЖУТЬ ВИКОРИСТАТИ ЦЕЙ ДОСВІД ІНШІ МІСТА?

Кожна місцева рада, яка прагне мінімізувати корупційні ризики у своїй діяльності, може самостійно впроваджувати інструменти доброчесності, пріоритетними з яких є оцінка корупційних ризиків та формування Плану доброчесності. Як саме це зробити, детально описано у посібнику “Корупційні ризики в міській раді: як оцінити та мінімізувати”, розробленому Програмою розвитку ООН для міських рад. Тут можна знайти відповіді на чимало практичних питань, зокрема, як підготувати звіт за результатами оцінки корупційних ризиків, які етапи підготовки Плану доброчесності міст, та кого залучити до його розробки.

Інший важливий напрямок діяльності органів місцевого самоврядування — взаємодія з громадськістю. Це, передусім, максимальна залученість громадян до процесів розробки політик, що передбачає: вчасне та широке інформування, обговорення можливих варіантів, обрання рішення з урахуванням наданих пропозицій.

В Україні активно впроваджуються інструменти електронної участі, такі як е-звернення та запити на інформацію, е-петиції та бюджети участі. Натомість класичні інструменти місцевої демократії, на жаль, часто є бутафорними. Зокрема, громадські слухання, які відповідно до законодавства, проводяться в органах місцевого самоврядування щонайменше раз на рік, можуть мати суто формальне значення і проходити з порушенням процедур, передбачених Статутом територіальної громади (якщо він є). Це відбувається, з одного боку, через низький рівень обізнаності громадян щодо механізмів ініціювання та проведення громадських слухань, а з іншого — через небажання місцевої ради брати на себе додаткову відповідальність та навантаження.

Саме для органів місцевого самоврядування, де громадські слухання з ініціативи громадян проходять вкрай рідко, або взагалі не врегульовані через відсутність Статуту територіальної громади, Програмою розвитку ООН розроблена відповідна коротка інструкція з проведення громадських слухань (на прикладі Червоноградської міської ради). Навіть маючи обмежені ресурси, місцеві ради можуть розробити подібні дорожні карти для використання кожного з інструментів місцевої демократії та розмістити їх у відповідній рубриці на своєму вебсайті. Нагадуємо, що якісне інформування — це перший і важливий крок залучення громадян до процесів прийняття рішень.

ЯК ЗАБЕЗПЕЧИТИ СТАЛІСТЬ РЕЗУЛЬТАТІВ?

Будь-які трансформаційні процеси є тривалими, але навіть маючи подібні стартові можливості, міста по-різному і у різний час досягають бажаних результатів, або і не досягають взагалі. Під час реалізації проєкту ми звернули увагу на такі чинники, які сприяють успішним і стійким результатам у Містах доброчесності:

• Тісна кооперація та взаємодія представників органів місцевого самоврядування з громадськістю та незалежними експертами. Для визначення ефективних практичних та стратегічних заходів, спрямованих на мінімізацію корупційних ризиків у трьох міських радах було створено робочі групи. До їх складу було залучено депутатів, працівників міських рад, а також представників громадських організацій. Варто відзначити, що формування робочих груп саме в такому складі створило всі необхідні умови для обміну досвідом, інформацією та кращими практиками при підготовці Планів доброчесності міст. В свою чергу, безпосередня участь працівників та працівниць міськрад в ухваленні рішень щодо заходів, направлених на мінімізацію корупційних ризиків, в подальшому сприяє ефективній реалізації Планів;
• “Тон-зверху”. Важливу роль у забезпеченні стійкості результатів відіграє демонстрація керівництвом готовності до змін, впровадження нових процедур та ефективних механізмів. У всіх трьох містах міський голова та його заступники чи заступниці не лише активно сприяли проведенню оцінки корупційних ризиків, а й безпосередньо долучалися до заходів, організованих в рамках проєкту — очолювали робочі групи з підготовки Планів доброчесності міст, брали активну участь у тренінгах, допомагали в організації опитувань серед працівників муніципалітетів.

Фото надано Нікопольською міською радою

• Прості та зрозумілі правила для участі громадян у процесі прийняття рішень. Важливу роль відіграє готовність міської ради не лише виконувати усі вимоги з безперешкодного надання громадянам доступу до публічної інформації, що передбачено законодавством, а й додатково інформувати їх про можливості долучатись до процесів прийняття управлінських рішень. Для прикладу, інфографічні матеріали, покрокові інструкції, опубліковані у рубриці “Громадська участь” на офіційному вебсайті міської ради, допомагають громадянам зорієнтуватись у тому, як реалізувати своє право ініціювати громадські слухання або скористатись іншими інструментами місцевої демократії. Інформація про відповідні проведені та заплановані заходи також має бути оприлюднена з усіма супутніми документами, і що важливо — її необхідно своєчасно оновлювати. Таким чином, за мінімальних зусиль місцеві органи влади стають більш відкритими та прозорими для своїх мешканців;
• Синергія і партнерство між містами. Коли мова йде про посилення мережі Міст доброчесності, важливо намагатись забезпечити взаємодію та обмін досвідом між містами-учасниками, а також синергію їх розвитку. Зокрема, у всіх трьох муніципалітетах практично одночасно були проведені аудити та тренінги, сформовані робочі групи, розроблені та затверджені Плани доброчесності.

Житомирська міська рада. Фото ПРООН

І хоч досвід кожного міста є унікальним, але готовність до діалогу, відкритість та прозорість діяльності органу місцевого самоврядування створюють необхідні передумови для успішного впровадження інструментів доброчесності.

Про проєкт:

Проєкт «Міста доброчесності» спрямовано на мінімізацію корупційних ризиків та посилення співпраці між органами місцевого самоврядування та громадськістю у п’яти містах — Житомирі, Маріуполі, Нікополі, Червонограді та Чернівцях. Проєкт реалізується Антикорупційною ініціативою ЄС (EUACI) за підтримки Європейської Комісії та Міністерства закордонних справ Данії та у партнерстві з Програмою розвитку ООН в Україні.

Текст:

Анастасія Коробай, спеціалістка з питань антикорупційної політики ПРООН;

Оксана Гречко, спеціалістка з питань місцевого врядування та прозорості ПРООН.

Редакція:

Тетяна Кононенко, комунікаційний відділ ПРООН